CHAPITRE IV : LA MISE EN ŒUVRE DE LA LOI SUR LES LANGUES OFFICIELLES : AMÉLIORER LE LEADERSHIP POUR OBTENIR DE MEILLEURS RÉSULTATS
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« L’OMBUDSMAN DOIT DÉRANGER L’ADMINISTRATION, FAUTE DE QUOI SON EXISTENCE SERAIT INUTILE; MAIS IL NE DOIT PAS LA DÉRANGER TROP, FAUTE DE QUOI SON ACTIVITÉ S’AVÈRERAIT VITE IMPOSSIBLE. »
ANDRÉ LEGRAND
Comme nous l’avons vu aux trois chapitres précédents, il faudra un leadership ferme pour surmonter certains des défis que doivent relever les institutions fédérales en matière de langues officielles.
Puisque la société canadienne évolue et que la fonction publique fédérale évolue avec elle, ces institutions devront s’adapter à de nouvelles réalités et aux nouvelles attentes des Canadiens et des Canadiennes à l’égard de leur gouvernement. Les institutions devront aussi tenir compte des valeurs et des droits sur lesquels sont fondées les politiques et la législation en matière de langues officielles, ainsi que de la nécessité de veiller à la pleine application du cadre législatif. Les institutions fédérales obtiennent des résultats supérieurs et durables pour les Canadiens et les Canadiennes lorsque la haute direction et les employés de la fonction publique font preuve d’un leadership ferme en reconnaissant ces droits et ces valeurs et en veillant à leur respect.
Le commissaire a, lui aussi, reconnu ces nouvelles réalités et, comme nous l’avons décrit au chapitre I, il s’efforce de changer la façon dont il remplit son rôle d’ombudsman en adoptant de nouvelles approches de règlement des plaintes et en déployant davantage d’efforts pour prévenir des cas de non-respect. C’est dans l’esprit de cette approche renouvelée que nous décrirons, dans le présent chapitre, les analyses effectuées et les résultats obtenus au cours de l’année qui vient de s’écouler, et chercherons à dégager plusieurs tendances qui se sont dessinées sur quelques années. Nous nous pencherons également sur les institutions et divers sujets qui méritent une attention particulière. En donnant un aperçu de l’ensemble des questions à l’étude en matière de langues officielles, le commissaire espère sensibiliser le lecteur à la situation et inciter les institutions à faire preuve d’un leadership plus ferme en ce qui concerne les éléments qui posent problème, année après année.
L’ÉVÈNEMENT PRINCIPAL EN MATIÈRE DE LANGUES OFFICIELLES EN 2007-2008
En octobre 2007, le commissaire a rendu public son rapport d’enquête final sur diverses décisions prises par le gouvernement fédéral, à la suite d’un examen des dépenses réalisé en 20061. L’enquête a été effectuée pour donner suite aux 118 plaintes déposées au Commissariat aux langues officielles, par des individus et des organisations, au sujet des répercussions qu’ont eu les réductions budgétaires et les changements découlant de l’examen sur la vitalité des communautés de langue officielle en situation minoritaire du Canada. Le degré d’importance de l’examen des dépenses, la vaste portée de l’enquête et les éventuelles répercussions des décisions de la Cour fédérale, lourdes de conséquences pour les années à venir, composent l’évènement principal en matière de conformité à la Loi sur les langues officielles en 2007-2008. Cette affaire souligne, par dessus tout, la nécessité de raffermir le leadership du gouvernement fédéral en ce qui concerne la mise en œuvre de la Loi.
L’examen des dépenses de 2006 du gouvernement du Canada a donné lieu à des réductions budgétaires et à des changements connexes pour un éventail de programmes et d’organismes fédéraux, dont l’abolition du Programme de contestation judiciaire ainsi que les compressions des dépenses imposées à Condition féminine Canada, à l’Initiative canadienne sur le bénévolat, au Programme d’apprentissage, d’alphabétisation et d’acquisition des compétences essentielles pour les adultes, aux programmes d’emploi pour les jeunes, au Programme de diplomatie ouverte, au Programme d’aide aux musées, aux missions canadiennes à l’étranger et aux Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques. Selon les individus et les organisations qui ont déposé des plaintes, certaines des décisions du gouvernement fédéral en matière de dépenses constituaient un manquement à la Loi sur les langues officielles, notamment à l’obligation qu’ont les institutions fédérales de prendre des mesures positives en vue de favoriser la vitalité des communautés de langue officielle en situation minoritaire au Canada et de promouvoir la dualité linguistique au sein de la société canadienne. Après un examen approfondi de neuf des décisions découlant de l’examen des dépenses, le commissaire a déterminé que les plaintes étaient fondées. Selon le commissaire, bien que les répercussions de certaines décisions aient été plus importantes que d’autres, on n’avait pas tenu suffissament compte des besoins et des intérêts des communautés de langue officielle en situation minoritaire dans le processus décisionnel qui a mené aux résultats de l’examen de 2006.
La décision du gouvernement d’abolir le Programme de contestation judiciaire, qui se trouve au cœur des préoccupations de la plupart des plaignants, se distingue des autres mesures découlant de l’examen des dépenses. Le rapport d’enquête du commissaire comprend une analyse exhaustive du Programme qui révèle, sans l’ombre d’un doute, son importante contribution à la progression des droits linguistiques au Canada au fil des années. En effet, le Programme a joué un rôle dans presque toutes les décisions d’importance rendues par des tribunaux depuis 1994 sur des questions relatives aux droits des minorités de langue officielle au Canada.
Le rôle particulièrement important pour les communautés de langue officielle en situation minoritaire d’autres programmes touchés, tels que ceux de Condition féminine Canada, a également été confirmé. Pendant son enquête, le commissaire a, par exemple, appris que des groupes de femmes francophones comptent sur le financement de Condition féminine Canada pour assumer leurs responsabilités à l’égard de la transmission de la langue et de la culture, des responsabilités que les groupes de la majorité n’ont pas à assumer. Ces groupes tendent aussi à combler les manques en matière de services sociaux en français à l’intention des femmes lorsque le gouvernement offre des services en anglais.
Même si le commissaire reconnaît pleinement le droit qu’a le gouvernement de gouverner, et donc de réviser ses priorités, ses politiques et ses programmes, il rappelle que les mesures prises doivent respecter les lois en vigueur et, dans le cas qui nous intéresse, la Loi sur les langues officielles. Il y a maintenant 20 ans que des dispositions visant à favoriser la promotion du français et de l’anglais ont été ajoutées à la Loi, et il y a presque trois ans que le Parlement a renforcé l’obligation du gouvernement fédéral en y ajoutant la notion de « mesures positives » et en permettant que celle-ci puisse faire l’objet d’un recours judiciaire. L’enquête menée par le commissaire sur l’examen des dépenses révèle toutefois que les dispositions touchant l’appui aux communautés de langue officielle ne sont pas toujours intégrées aux processus décisionnels dans les moments déterminants.
Dans son rapport d’enquête final sur l’examen des dépenses de 2006, le commissaire a recommandé la mise en œuvre d’une série de mesures correctives, à commencer par la réalisation, par le Secrétariat du Conseil du Trésor et Patrimoine canadien, d’une évaluation approfondie de l’incidence des décisions prises dans le cadre de l’examen, qui porterait, en premier lieu, sur l’abolition du Programme de contestation judiciaire. Le commissaire a de plus recommandé que les résultats de cette évaluation soient soumis au président du Conseil du Trésor afin qu'ils servent de base à un examen des décisions du gouvernement et que des mesures soient prises afin de veiller à ce que les prochains examens des dépenses soient entièrement conformes à la partie VII de la Loi sur les langues officielles.
Sans formuler de commentaires précis sur les recommandations du commissaire, le gouvernement fédéral a mis en doute la conclusion selon laquelle il y avait eu manquement à la Loi. L’une des principales décisions découlant de l’examen des dépenses – l’élimination du Programme de contestation judiciaire – a été portée devant la Cour fédérale du Canada en février 20082 à la suite d’une demande de recours judiciaire présentée par la Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada, en vertu de la Loi. La décision que rendra la Cour fédérale donnera aux tribunaux, pour la première fois, la possibilité d’éclaircir la portée des obligations des institutions fédérales en vertu de la Loi modifiée.
En raison des répercussions importantes qu’aura cette affaire sur les institutions fédérales et les communautés de langue officielle au cours des années à venir, le commissaire avait soumis une requête en vue d’intervenir devant la Cour. À titre d’intervenant, le commissaire a présenté l’argument selon lequel le devoir de prendre des mesures positives imposait une double obligation aux institutions fédérales : ne pas nuire au développement des communautés de langue officielle et prendre des mesures concrètes pour garantir leur vitalité. Pour être en mesure d’assumer ce devoir, les institutions doivent posséder une compréhension approfondie des besoins et des intérêts propres aux communautés touchées, et des répercussions des décisions des institutions sur le développement des communautés.
En ce qui concerne les autres décisions découlant de l’examen des dépenses analysées dans le rapport d’enquête, le commissaire surveille attentivement les mesures du gouvernement fédéral et étudie toutes les options à sa disposition pour faire le suivi des recommandations énoncées dans son rapport. Ces options pourraient comprendre, entre autres, la présentation d’un rapport spécial au Parlement ou au gouverneur en conseil.
LES LEÇONS APPRISES
Ce dossier illustre bien la nécessité de renforcer le leadership, tant sur le plan politique qu’administratif, afin de veiller à ce que les processus décisionnels de toutes les institutions fédérales et du gouvernement dans son ensemble soient conformes à l’esprit et à la lettre de la Loi. Lorsque sont prises des décisions importantes, comme des réductions budgétaires ou la création ou l’abolition de programmes, les décideurs doivent comprendre et tenir compte des besoins des communautés de langue officielle3. Ce réflexe est d’autant plus important depuis la décision du Parlement, en 2005, de renforcer les dispositions de la Loi qui sont liées à la promotion du français et de l’anglais.
Que signifie l’obligation de prendre en compte les besoins des communautés de langue officielle pour les institutions fédérales qui doivent effectuer des réductions budgétaires ou des examens de programmes? Il est évident qu’il est nécessaire d’identifier les répercussions possibles de tout examen des dépenses sur la capacité d’une institution à respecter ses obligations en matière de langues officielles. Une telle évaluation, qui devrait inclure la tenue de consultations pertinentes, doit être conforme aux principes relatifs à la mise en œuvre de la partie VII de la Loi qui sont énoncés dans le rapport annuel de l’année dernière du commissaire. Les trois principes précisent les mesures que doivent prendre les institutions, à savoir : acquérir le réflexe d’application de la partie VII, assurer la participation de la population et mettre en place un processus continu visant l’amélioration des programmes et des politiques liés à la partie VII.
Par ailleurs, comme nous l’avons mentionné au chapitre I, Patrimoine canadien, en mai 2007, a publié un Guide à l’intention des institutions fédérales4 (le Guide) sur la mise en œuvre de la partie VII. Le Guide dresse la liste des questions clés dont il faut tenir compte lorsque l’on prend des décisions importantes, comme celles qui concernent l’adoption, la révision ou l’abolition d’une politique ou d’un programme.
Le document invite aussi les institutions à anticiper les répercussions, à appuyer leurs décisions sur des travaux de recherche, à consulter les parties prenantes et à prendre des mesures afin de compenser toute éventuelle répercussion négative. Faire preuve de leadership en se posant certaines de ces questions clés dans un processus décisionnel contribuera grandement à faire en sorte que les futurs examens, qu’ils portent sur l’ensemble du gouvernement ou sur une institution donnée, respectent les obligations énoncées par la Loi. À la lumière de l’enquête sur l’examen des dépenses de 2006 et de ses conclusions, le commissaire incite le gouvernement fédéral à prendre les mesures correctives nécessaires en vue de respecter pleinement la Loi sur les langues officielles. Les institutions fédérales pourraient d’abord adopter les trois principes énoncés dans son rapport annuel de l’année dernière et se poser certaines des questions qui figurent dans le Guide au sujet de la mise en œuvre, de la révision ou de l’abolition d’une politique ou d’un programme lorsqu’elles réaliseront d’autres examens des dépenses.
| Questions clés que les institutions devraient se poser au moment de prendre une décision ayant trait, par exemple, à l’adoption, à la révision ou à l’abolition d’une politique ou d’un programme (tirées du Guide à l’intention des institutions fédérales)
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Le délai de 120 jours alloué pour la mise en œuvre de trois recommandations formulées dans le rapport d’enquête final a pris fin au début février 2008. En réponse à un suivi effectué par le commissaire, le gouvernement a réitéré son engagement de remplir pleinement ses responsabilités qui découlent de la partie VII. Il a notamment évoqué un exemple récent de consultation ainsi que la possibilité de développer de nouveaux outils afin d’aider les institutions fédérales à satisfaire leurs obligations linguistiques. Cependant, le gouvernement n’a rien dit au sujet des mesures correctives recommandées par le commissaire. Tandis qu’il considère la possibilité de recourir à d’autres options, le commissaire profite de son rapport annuel pour renforcer une de ses recommandations et demander au gouvernement de prendre des mesures claires. Plus précisément, le commissaire demande au secrétaire du Conseil du Trésor de prendre des mesures pour éviter que ne se reproduisent des situations semblables de non respect de la Loi dans le cadre d’examens de dépenses et d’autres examens similaires à venir.
| RECOMMANDATION Le commissaire recommande que le secrétaire du Conseil du Trésor fasse la preuve, d’ici le 31 décembre 2008, que le Secrétariat (l’organisme fédéral responsable des examens des dépenses) a pris des mesures pour s’assurer que les examens des dépenses et autres examens similaires réalisés au sein du gouvernement fédéral sont conçus et menés à bien en pleine conformité avec les engagements, les obligations et les rôles établis à la partie VII de la Loi sur les langues officielles. |
Notes
1 Un rapport d’enquête préliminaire a aussi été envoyé aux institutions et aux plaignants concernés en mai 2007.
2 Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada c. Sa Majesté la Reine, C.S.O. No T-622-07.
3 Pour de plus amples renseignements sur ce sujet, voir le chapitre II.
4 Le Guide est publié sur le site Web de Patrimoine canadien à l’adresse www.pch.gc.ca/progs/lo-ol/outils-tools/tdm_f.cfm
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