Avant-propos de Graham Fraser
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Objectifs : Cohérence
Les anniversaires constituent de bonnes occasions pour réfléchir et pour tirer des leçons, et l’année qui vient de se terminer a été riche en occasions du genre. L’année 2008 a notamment marqué le 400e anniversaire de la fondation de la ville de Québec et le 20e anniversaire du renouvellement, en 1988, de la Loi sur les langues officielles. L’année 2009 marque pour sa part le 40e anniversaire de cette loi.
Les célébrations entourant le 400e anniversaire de Québec ont été couronnées de succès, comme en a témoigné l’ambiance festive qui a régné au cœur de la ville tout au long de l’année. Les organisateurs, les gouvernements participants, les résidents de la ville et les visiteurs méritent d’être félicités pour cette réussite. À bien des égards, Samuel de Champlain, qui a fondé la ville en 1608, est un personnage historique qu’il convient de découvrir et de célébrer. Il était un explorateur, un navigateur, un cartographe et un artiste. Il était multilingue et commandait un équipage diversifié. Il était un guerrier courageux et un diplomate talentueux. Plus que tout autre explorateur européen, il a traité les peuples autochtones qu’il a rencontrés avec un tel respect que sa mémoire s’est Objectif : cohérence Avant-propos de Graham Fraser perpétuée dans la tradition orale autochtone à travers le continent pendant les deux siècles qui ont suivi son passage.
Comme l’a indiqué David Hackett Fischer dans sa superbe biographie de Champlain, dans laquelle il attribue au leader français le mérite d’avoir donné naissance à trois communautés francophones distinctes (les Québécois, les Acadiens et les Métis), « Champlain […] s’intéressait véritablement aux autres et se sentait à l’aise par rapport à cette diversité. […] Sa plus grande réalisation n’a pas été sa carrière d’explorateur, ni son succès en tant que fondateur de colonies. Sa plus grande réussite provient de la justesse de son leadership au service de l’humanité [Traduction]1 ». Dans son ouvrage, l’auteur nous rappelle l’importance de profiter des anniversaires non seulement pour se rappeler les explorations et les conquêtes héroïques de l’histoire, mais aussi pour prendre conscience que l’histoire du Canada se fonde sur les valeurs profondes que sont le respect et la diversité.
Comme le disait le défunt Daniel Johnson, premier ministre du Québec de 1965 à 1968 : « Quand je me regarde, je me désole; quand je me compare, je me console. » Les failles, les imperfections et les lacunes des politiques en matière de langues officielles peuvent être déconcertantes, jusqu’à ce qu’on compare la situation actuelle à celle qui prévalait il y a quatre décennies.
Comme 2009 coïncide avec le 40e anniversaire de la promulgation de la Loi sur les langues officielles, cet événement nous donne l’occasion d’évaluer le chemin parcouru et le chemin qu’il reste à parcourir pour atteindre les objectifs établis par la Loi. Pour quoi souligner le 40e anniversaire au lieu d’attendre le 50e ? D’abord, comme le dit la maxime, « la vie commence à 40 ans ». De plus, quand vient le temps de célébrer un 50e anniversaire, la plupart des gens peinent à se rappeler l’événement initial, alors qu’après 40 ans, bon nombre de gens s’en souvien nent encore. Un tel anniversaire donne l’occasion aux gens de réaliser combien les choses ont changé et de prendre conscience des changements qu’il reste à apporter. Dans le chapitre 1, nous décrivons les défis auxquels les commissaires ont été confrontés jusqu’à présent. Cependant, le plus grand défi reste peut-être encore à venir : faire disparaître les contradictions de la mise en œuvre du régime linguistique canadien et atteindre une certaine cohérence dans le domaine de la politique linguistique.
| En 2008-2009, le commissaire aux langues officielles a visité 8 provinces et territoires, a prononcé 42 allocutions, a pris la parole dans 8 universités, a accordé 90 entrevues et s’est présenté 7 fois devant des comités parlementaires et le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC). L’équipe des services juridiques du commissaire a comparu à titre d’intervenant deux fois devant la Cour suprême du Canada et une autre fois devant la Cour fédérale. |
Tout comme mes prédécesseurs, j’ai été grandement impressionné par l’énergie et la vitalité des commu nautés de langue officielle du Canada. Contre vents et marées, elles ont su fonder des institutions dynamiques dans pratiquement toutes les sphères de la vie : de l’éducation aux arts, en passant par les soins de santé, les médias communautaires et les foyers-logements pour personnes âgées. À l’instar des autres commissaires, j’ai souvent été atterré par le fait que le gouvernement fédéral et ses institutions n’ont pas su faire respecter l’esprit de la Loi et par leur manque de détermination à adopter la dualité linguistique comme valeur, comme composante intrinsèque de l’identité canadienne et comme élément fondamental du leadership dans le secteur public. Malheureusement, ce manque d’engagement s’est fait sentir dans les budgets de 2008 et de 2009.
Dans le premier cas, les fonds alloués dans le cadre de la Feuille de route pour la dualité linguistique canadienne 2008-2013 : agir pour l’avenir n’ont été précisés que quelques semaines après l’annonce du budget. Dans le deuxième cas, les langues officielles et les communautés de langue officielle ont été ignorées. En somme, en 2008, on a agit dans l’ombre plutôt qu’avec transparence et, en 2009, on a raté une occasion.
Un écart persiste entre les intentions déclarées et les résultats observés. Toutefois, ce 40e anniversaire nous donne l’occasion d’adopter une nouvelle perspective en ce qui a trait aux langues officielles; ce sujet est abordé aux chapitres 2, 3 et 4 du présent rapport annuel.
La Loi a été adoptée à une époque de grandes tensions linguistiques. Les francophones du Canada étaient résolus à n’accepter rien de moins que l’égalité. Par conséquent, la Loi a été créée pour garantir que les francophones et les anglophones du pays obtiennent des services du gouvernement fédéral dans la langue officielle de leur choix. Si le gouvernement fédéral n’avait pas pris de mesures pour garantir l’égalité du français et de l’anglais dans la législation, on ne sait pas où en serait le Canada aujourd’hui.
L’adoption du projet de loi C-72 en 1988 n’a pas seulement rendu la Loi sur les langues officielles conforme à la Charte canadienne des droits et libertés. Elle a fait plus que cela. Elle a aussi consacré le droit de travailler en français ou en anglais dans certaines régions du pays, notamment dans la région de la capitale nationale, au Nouveau-Brunswick et dans certaines parties du Québec et de l’Ontario. Elle a également consacré le droit au recours judiciaire pour faire valoir des droits linguistiques non respectés. De plus, elle a établi la responsabilité des institutions fédérales de prendre des mesures favorables à la croissance et au développement des communautés de langue offi cielle et à promouvoir le français et l’anglais. Depuis 1982, la Charte protège les droits linguistiques, ce qui confère à la Loi un statut quasi constitutionnel.
En établissant le droit des fonctionnaires de travailler dans la langue officielle de leur choix, on a, à certains égards, franchi une étape déterminante. Concrètement, cela signifie que les superviseurs au sein de la fonction publique qui travaillent dans les régions visées doivent pouvoir parler, lire et comprendre autant le français que l’anglais, car les employés peuvent décider dans quelle langue ils veulent travailler plutôt que de se faire imposer celle de leur superviseur.
La Loi originale de 1969 visait essentiellement la prestation de services aux citoyens par le gouver nement dans la langue officielle de leur choix et prévoyait des moyens efficaces de signaler les infractions ou d’améliorer la situation. D’importants progrès ont été réalisés dans l’atteinte de ces buts d’envergure relativement limitée. Plus de 90 p. 100 des fonctionnaires qui occupent des postes bilingues possèdent les compétences linguistiques requises. Les trois quarts du temps, les francophones sont satisfaits des services qu’ils obtiennent du gouvernement fédéral. Il est vrai que des progrès ont été réalisés, mais il n’en reste pas moins qu’il y a un taux d’échec de 25 p. 100. Cela est inacceptable. Aucune institution desservant le public ne devrait se satisfaire de tels résultats. Année après année, des institutions comme Postes Canada, les administrations aéroportuaires, l’Agence des services frontaliers et Air Canada font l’objet de plusieurs plaintes adressées au Commissariat. Aujourd’hui encore, 40 ans plus tard, le fait d’utiliser les deux langues pour accueillir les citoyens et de faire valoir pleinement les deux langues en milieu de travail ne fait pas partie de la culture en matière de services au sein du gouvernement fédéral et de ses institutions. Comme le rapport annuel de l’an dernier le mentionnait, nous travaillons à renouveler le rôle d’ombudsman pour obtenir de meilleurs résultats.
La mise en application des modifications apportées à la Loi en 1988 et en 2005 est plus problématique, car le droit de travailler en français ou en anglais est souvent plus symbolique que réel. Dans la plupart des milieux de travail au sein du gouvernement fédéral, l’anglais et la culture anglophone continuent de prédominer. Souvent, les fonctionnaires qui parlent en français pendant une réunion ou qui écrivent des notes de synthèse dans cette langue ne sont pas certains d’être bien compris ou appréciés. En outre, les modifications de 2005 apportées à la partie VII de la Loi, en vertu desquelles on oblige explicitement le gouvernement fédéral à prendre des mesures positives pour favoriser la croissance et le développement des communautés de langue officielle ainsi que l’usage des deux langues, suscitent encore plus d’incompréhension. Ces mesures positives sont cruciales, car les pressions exercées sur les communautés de langue officielle en faveur de l’assimilation demeurent importantes. En dépit des obligations légales, une série de programmes pourtant vitaux pour les communautés de langue officielle, comme le Programme de contestation judiciaire, ont été supprimés sans consultation. Nous enquêtons actuellement sur des cas semblables, comme les compressions dans les programmes culturels et dans le Partenariat interministériel avec les communautés de langue officielle.
En février dernier, la Cour suprême du Canada a rendu un jugement extrêmement important dans l’affaire Desrochers c. Canada (Industrie) (souvent appelée l’aff aire CALDECH), qui, comme indiqué au chapitre 2, aura un effet durable sur les communautés de langue officielle. Dans un jugement unanime, la juge Charron a précisé l’obligation du gouvernement fédéral de faire participer ces communautés à l’élaboration et à la mise en œuvre des programmes. Selon elle, « il est difficile de concevoir comment l’institution fédérale pourrait rendre les services de développement économique communautaire mentionnés dans son programme sans la participation des communautés visées, tant pour ce qui a trait à l’élaboration des programmes qu’à leur mise en oeuvre. C’est là la nature même du service offert par l’institution fédérale. Il s’ensuit forcément qu’au bout du compte les communautés pouvaient s’attendre à un contenu distinct qui varierait “largement d’une collectivité à l’autre selon les priorités établies” par les collectivités elles-mêmes2 ».
Il manque de liens et de cohésion dans la politique linguistique canadienne. Comme la dualité linguistique n’est pas tenue pour acquise dans l’identité du pays et qu’elle n’est pas mise en valeur dans le système scolaire, il existe des inégalités dans l’accès aux cours de langue seconde dans les écoles primaires et secondaires, et il y a un manque flagrant de mesures incitatives, d’échanges et de cours intensifs de langue seconde dans les établissements postsecondaires. (Cet enjeu est abordé en détail dans le chapitre 3 du présent rapport.) C’est ainsi que, 40 ans après la promulgation de la Loi, le gouvernement fédéral – le plus important employeur au pays – doit encore dépenser des sommes substantielles pour offrir des cours de langue seconde à ses employés, alors que la formation linguistique aurait pu leur être offerte plus efficacement et à moindre coût avant leur entrée sur le marché du travail, alors qu’ils étaient encore aux études, ou, à tout le moins, plus tôt dans leur carrière. Une telle pratique fait preuve d’un manque considérable de cohérence.
Même si 40 ans ont passé et qu’un certain nombre de progrès ont été réalisés, il y a toujours peu de modèles de pratiques exemplaires. Au chapitre de la cohérence, une partie du défi consiste à définir à quoi ressemble la situation idéale. Par exemple, si le respecter les deux langues officielles dans le milieu de travail, qu’est-ce que cela signifierait pour les ministères, les organismes et les institutions de l’administration fédérale? Nous examinerons la question de façon plus approfondie dans les pages qui suivent. Le fait d’évaluer et de comparer les plaintes d’année en année est utile, mais il faut garder en tête qu’une baisse du nombre de plaintes peut tout simplement signifier que les attentes ont diminué. De la même manière, même s’il est utile, voire essentiel, de déterminer combien de fonctionnaires réussissent leurs tests de langue seconde, si le taux de réussite est de 100 p. 100, qu’est-ce que cela nous apportera si une seule langue est parlée et lue dans le milieu de travail?
Quel est l’objectif ultime de la politique linguistique canadienne? Le but n’est pas et n’a jamais été de faire en sorte que tous les Canadiens soient bilingues.
« La politique linguistique canadienne n’a jamais eu pour but d’imposer à tout prix le français aux anglophones, malgré les allégations en ce sens de plusieurs critiques. Elle n’a jamais non plus eu pour objectif de forcer tous les Canadiens à devenir bilingues. Elle vise plutôt à favoriser la création de conditions propices à l’établissement d’une communauté politique viable dans laquelle les deux communautés de langue officielle – francophone et anglophone – peuvent coexister et avoir accès à une vaste gamme de services gouvernementaux et de possibilités au sein de l’administration fédérale. Pour ce faire, une importante proportion de la population canadienne, surtout parmi ceux qui travaillent au sein d’institutions fédérales, doit être bilingue. Le défi consiste à rendre ces institutions réellement bilingues et à prôner une culture politique qui incite ceux qui aspirent à occuper des postes de direction à considérer le bilinguisme comme une condition préalable[Traduction]. »
– Matthew Hayday, Département d’histoire, Université de Guelph.
Ceux qui critiquent la politique linguistique canadienne insistent souvent sur le fait que le Canada n’est pas un pays bilingue, comme s’il était nécessaire, dans leur perspective, que tous les citoyens parlent les deux langues officielles pour que le pays puisse bénéficier d’un tel statut. En réalité, au pays, seulement une minorité d’anglophones parlent français, et seulement une minorité de francophones parlent anglais. Le but de la Loi instaurée il y a 40 ans était de garantir la prise en charge d’obligations linguistiques par l’État afin que les citoyens n’aient pas à le faire. D’une certaine manière, il est trompeur de parler de « bilinguisme officiel ». Le Canada a plutôt une politique qui tient compte de la double réalité linguistique, que l’on appelle la « dualité linguistique », soit la présence de deux majorités linguistiques au pays et un certain nombre de minorités linguistiques.
La politique en matière de langues officielles est entrée en vigueur quelques années seulement après l’instauration d’un certain nombre d’autres mesures symboliques visant à promouvoir l’identité canadienne, comme l’adoption du drapeau et de l’hymne national canadiens. Chacune des mesures a suscité passablement de controverse et a donné lieu à des débats animés. Et chacune, à sa manière, a contribué à façonner l’identité canadienne de façon importante.
Malgré les progrès concrets réalisés par bon nombre d’institutions fédérales pour satisfaire aux obligations imposées par la Loi sur les langues officielles, la dualité linguistique demeure souvent au deuxième plan en ce qui concerne l’identité canadienne. Malheureusement, lors d’événements comme la remise de prix littéraires, les festivals du film ou les concours visant à déterminer les plus importants symboles canadiens, on présume souvent que le Canada est un pays anglophone et que sa culture et son histoire sont associées à cette langue. Trop souvent, les seuls mots de français qu’on entend lors d’événements publics sont « Bonjour Mesdames et Messieurs » au début et « Merci » à la fin, et ce, même à Ottawa, la capitale nationale. Un tel geste tranche autant dans le contexte des communications contemporaines que des bénédictions récitées en latin le feraient lors d’un dîner mondain.
Malgré le soutien du public à l’égard du bilinguisme, le Canada s’est montré hésitant à faire de la dualité linguistique un élément clé de son identité. Dans bien des cas, c’est l’une ou l’autre des deux langues qui occupe l’espace public, ou encore on opte pour la neutralité en choisissant avec soin un nom qui fonctionne bien dans les deux langues, par exemple Air Canada, Radio Canada International et VIA Rail.
Les gestes ne suffisent pas. Le Canada doit faire plus pour atteindre la cohérence en matière de langues officielles. Pour l’instant, il n’est pas difficile de trouver des politiques et des mesures contradictoires et incohérentes.
L’accès à l’enseignement de qualité en langue seconde demeure limité. On hésite toujours à développer les programmes d’immersion pour satisfaire à la demande. Malgré les millions de dollars investis pour former les fonctionnaires et les évaluer, les tests ne peuvent pas être utilisés dans les établissements d’enseignement. Même si l’Edmonton Public School Board a connu beaucoup de succès en utilisant le Cadre européen commun de référence pour les langues pour évaluer les compétences linguistiques, y compris les tests linguistiques internationaux se fondant sur le Cadre, il n’existe aucun outil normalisé d’évaluation de langue seconde au Canada pour savoir dans quelle mesure ceux qui obtiennent un diplôme en ayant étudié dans une langue seconde sont bilingues. Par ailleurs, malgré le fait que le plus important employeur au pays, le gouvernement fédéral, exige la maîtrise des deux langues officielles aux postes de direction, les universités ont mis du temps avant d’adopter des mesures incitatives destinées aux diplômés de programmes d’immersion ou de créer des occasions d’apprentissage pour ceux qui n’ont pas choisi l’immersion. Le gouvernement fédéral continue d’investir une bonne part des fonds consacrés à la formation linguistique dans la formation de fonctionnaires d’âge moyen. Or ces derniers en sont à un stade de leur vie où ils commencent souvent à penser à la retraite et où il est beaucoup plus difficile d’apprendre une langue.
À l’extérieur de la fonction publique, des parcs nationaux, des Forces canadiennes et des tribunaux, la dualité linguistique est peu visible.
Au cours des prochaines années, le défi consistera à rendre la politique linguistique canadienne cohérente afin que la dualité linguistique fasse partie de l’identité canadienne au même titre que notre drapeau. Tous les Canadiens peuvent s’identifier aux langues officielles, même s’ils ne les parlent pas. Cependant, pour que tous les Canadiens puissent se reconnaître dans les écrits, les chansons et les films produits dans l’autre langue officielle, il faudra élargir la portée du « nous ».
À cette fin, le gouvernement fédéral devra s’engager à prôner l’égalité. Cela signifie notamment qu’il devra garantir l’accès aux occasions d’apprentissage de l’autre langue, dans le but de donner aux jeunes Canadiens accès à l’autre culture. Cela signifie qu’il devra reconnaître et comprendre la complexité du pays. Cela signifie aussi qu’il devra s’engager pleinement à remplir ses obligations légales, en vertu desquelles il doit considérer la croissance et le développement des communautés de langue officielle dans le processus de prise de décision. De plus, cela signifie qu’il devra faire plus d’efforts pour contribuer à attirer et à retenir des immigrants et des réfugiés au sein des communautés de langue officielle. Cela signifie aussi qu’il devra élaborer des stratégies plus claires pour stimuler la vitalité de ces communautés. Enfin, cela signifie qu’il devra faire en sorte que les langues officielles soient prises en compte lors du recrutement et de la formation des nouveaux employés dans le cadre du renouvellement de la fonction publique. Ces défis sont examinés dans le présent rapport.
En ce qui concerne la législation linguistique, les quatre dernières décennies ont été marquées par une transition graduelle d’une série d’obligations à une série de valeurs, la plus importante de toutes étant le respect. Cela consiste à mettre à contribution le processus de plainte afin d’atteindre un ensemble d’idéaux plus larges. Les plaintes demeurent un élément fondamental de la législation et constituent un outil d’une valeur inestimable. La législation se fonde sur les besoins exprimés par ces plaintes et vise à y répondre. Par contre, comme l’a fait remarquer le militant écologiste américain Van Jones, « Martin Luther King ne s’est pas fait un nom en prononçant un discours qui s’intitule J’ai une plainte à formuler ». Les objectifs de la législation représentent des idéaux et des valeurs pour le pays.
Pour atteindre nos objectifs actuels, nous devrons renouveler notre engagement à réaliser ceux établis dans la législation il y a 40 ans. En alliant bonne volonté, enthousiasme et détermination, les Canadiens pourront y arriver. Le défi que nous affrontons aujourd’hui est tout aussi important qu’il l’était en 1969.
Notes
1. David Hackett Fischer. Champlain’s Dream: The Visionary Adventurer Who Made a New World in Canada, Toronto, Knopf Canada, 2008, pp. 528 et 531.
2 Desrochers c. Canada (Industrie), 2009 CSC 8, alinéa 53.
